Farmacja polska w latach 1918 – 2018. Wybrane zagadnienia prawne w aptekach

Aptekarska praca, wytwarzanie środków leczniczych, dystrybucja leków i sam zarząd apteką oparty był o trójzaborowe przepisy. Taka sytuacja i sankcjonowanie jej przez powstający aparat państwowy powodowało jednak zamęt i chaos¹. 15 lutego 1917 r. Tymczasowa Rada Stanu powołała Referat Zdrowia Publicznego w Departamencie Spraw Wewnętrznych, kierował nim dr Witold Chodźko. Dekretem Rady Regencyjnej 15 maja 1918 r. powstało Ministerstwo Zdrowia Publicznego, Opieki Społecznej i Ochrony Pracy². Jedną z pierwszych spraw, podjętych przez nowe ministerstwo, było uporządkowanie stanu prawnego, dotyczącego nie tylko podstawowego funkcjonowania apteki jako placówki koncesjonowanej. Potrzebne było też przygotowanie przepisów dotyczących wykonywania zawodu, jak również wprowadzenia urzędowych spisów leków. W 1918 roku, w ramach rządu Jędrzeja Moraczewskiego powstało, powołane przez polski rząd, Ministerstwo Zdrowia Publicznego, w którego gestii znalazły się wszelkie zagadnienia ochrony zdrowia. Podstawowym aktem prawnym tego okresu stała się Zasadnicza Ustawa Sanitarna z dnia 19 lipca 1919 r.³

Ustawa ta objęła apteki, w tym również ich personel, nadzorem resortu zdrowia, którego organami terenowymi byli inspektorzy jako funkcjonariusze Wojewódzkich Urzędów Zdrowia. Powstały w tym okresie liczne akty prawne dotyczące aptekarstwa, w tym nadzór nad aptekami, udzielanie koncesji, wydawanie z apteki środków leczniczych i określanie ich cen, kontrolę nad produkcją i sprzedażą środków leczniczych i opatrunkowych, wyrób i obrót specyfikami farmaceutycznymi. Przygotowywały one również treść projektowanych ustaw związanych z zasadami wykonywaniu zawodu aptekarskiego, a także samorządem – izbami aptekarskimi.

Na uwagę zasługują w tym czasie dwa rozporządzenia Ministerstwa Zdrowia Publicznego, wydane w oparciu o przepisy Zasadniczej Ustawy Sanitarnej, a dotyczące udzielania koncesji na zakładanie aptek – z dnia 10 lipca 1920 roku oraz z dnia 21 kwietnia 1921 roku o sposobie udzielania koncesji na zakładanie aptek na obszarze byłego zaboru rosyjskiego. Na ziemiach Rzeczpospolitej (byłego Królestwa Kongresowego) funkcjonowała cały czas ustawa rosyjska z 1844 roku oraz, również rosyjska, ustawa lekarska z 1905 roku na pozostałych terenach.

Na terenach byłego zaboru austriackiego obowiązywała ustawa z 18 grudnia 1906 r. dotycząca unormowania ustroju aptekarstwa⁴. 21 stycznia 1921 r. Ministerstwo Zdrowia Publicznego wydało też rozporządzenie w przedmiocie kontroli nad produkcją i sprzedażą środków leczniczych i opatrunkowych, wód mineralnych i trucizn oraz nad produkcją kosmetyków na obszarach b. Królestwa Kongresowego, Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim oraz na wchodzących w skład Rzeczypospolitej Polskiej na obszarach Spisza i Orawy⁵.

Minister Zdrowia Publicznego, 19 stycznia 1923 r. i kolejno 27 listopada tego samego roku wydał rozporządzenia obowiązujące już na terenie całego kraju: w przedmiocie wydawania z aptek środków leczniczych oraz określania ich ceny⁶.

28 listopada 1923 roku sprawy służby zdrowia przejęło Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Jednym z jego pierwszych, a istotnych w aptekarstwie unormowań prawnych, było rozporządzenie wydane 10 października 1924 roku w sprawie taksy dla ubogich i kolejne z dnia 27 stycznia 1926 roku o obowiązkowem utrzymywaniu przez apteki niektórych surowic.

Rozporządzenie o wydawaniu z aptek środków leczniczych i określaniu ich ceny, zostało w dniu 30 czerwca 1926 r. rozbudowane o dwa załączniki. Załącznik Nr 1 zawierał wykazy A – środki bardzo silnie działające (było ich 44); wykaz B – częściej używane środki lecznicze przechowywane oddzielnie od innych (128). Załącznik Nr 2 to wykaz 26 preparatów galenowych. Ponadto paragraf 36 tego aktu, wprowadzał konsekwencje wynikające z naruszenia tychże przepisów⁷.

Również z dnia 30 czerwca 1926 r. zostało wprowadzone rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych, o wyrobie i obrocie specyfików farmaceutycznych⁸, regulowało ono obrót środkami leczniczymi, oraz, co ważne, przynosiło po raz pierwszy definicję specyfiku farmaceutycznego i sposób jego wyrobu.

Rozporządzenie MSW z dnia 5 lipca 1926 r. o rewizji aptek⁹ zniosło przepisy zaborczych państw – Austrii z 24 lutego 1912 r. o wizytacji aptek publicznych i zakładowych (Dz. P. P. Nr. 46) oraz Prus o rewizjach aptek z dnia 18 lutego 1902 r.

W dniu 28 sierpnia 1930 r. weszło w życie rozporządzenie MSW o wydawaniu z aptek środków lekarskich¹⁰, nakładało ono na aptekę obowiązek utrzymywania na stanie dostatecznej ilości wszystkich środków i odczynników objętych przez oddzielne przepisy. Określone też zostało w nim pojęcie recepty, zasady jej wystawiania i realizacji.

Kolejna reorganizacja w sprawach zdrowia publicznego, nastąpiła 21 czerwca 1932 roku. Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej, powstało Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej, w którym sprawy farmaceutyczne objął Departament Służby Zdrowia.

Okres II Rzeczypospolitej to czas powojenny, czas tworzenia państwa i prawa. Już w 1919 roku rozpoczęto tworzenie projektu ustawy aptekarskiej, która zastąpiłaby ustawy państw zaborczych. Ustawa miała zreformować ustrój aptekarstwa w Polsce. Projekty przygotowywane były przez Ministerstwo Zdrowia Publicznego, jak również Polskie Powszechne Towarzystwo Farmaceutyczne. Projekt PPTF, został zreferowany i przyjęty już na Zjeździe Delegatów w Poznaniu 31 października 1920 r.

Projekt rządowy powstał również w 1920 r. W tym czasie obydwa projekty przedstawione środowisku aptekarskiemu, wywołały burzliwą dyskusję wśród farmaceutów. Nierzadko jednak dyskutowano nie o sprawach merytorycznych a raczej o interesach indywidualnych, w tym prawach majątkowych. Te rozważania, trwające wiele lat nie przyniosły rezultatu w postaci uchwalenia ustawy aptekarskiej. Nie zaprzestano jednak pracy nad jej kształtem.

Rozporządzeniem O Farmakopei Polskiej ¹¹ z 1 lipca 1937 r. Minister Opieki Społecznej zarządził, co następuje: Osoby uprawnione do zapisywania leków powinny stosować się do przepisów Farmakopei (…). Było to drugie wydanie Farmakopei narodowej w Polsce, obowiązujące na terenie całego kraju, zatwierdzone 14 lipca 1937 r., po siedemdziesięciu latach od wydania pierwszego.

W grudniu 1937 r. na plenarnym posiedzeniu Senatu ponownie przedstawiono i tym razem przyjęto, projekt ustawy o wykonywaniu zawodu aptekarskiego. Jej ostateczna treść została uchwalona w dniu 25 marca 1938 r., opublikowana 7 kwietnia, weszła w życie 7 lipca 1938 roku.¹² O treści ustawy szeroko informowała ówczesna prasa środowiska aptekarskiego, w tym Wiadomości Farmaceutyczne, organ PPTF. Z chwilą wejścia w życie tejże ustawy, straciły moc obowiązującą wszystkie przepisy obejmujące jej zagadnienia.

W międzyczasie powstawały projekty kolejnych ustaw aptekarskich. W październiku 1937 r. na posiedzeniu Sekcji Administracyjnej i Farmaceutycznej Państwowej Naczelnej Rady Zdrowia przeprowadzono dyskusję nad ministerialnym projektem ustawy o samorządzie aptekarskim. Miał to być samorząd reprezentujący zawodowe, społeczne i gospodarcze interesy zawodu, wzorowany na strukturze ustaw o adwokaturze lub notariacie, nie zaś na ustawie o samorządzie lekarskim. Po burzliwej dyskusji zebrani opowiedzieli się za wprowadzeniem izb aptekarskich, nie farmaceutycznych¹³. W styczniu 1938 r. Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy. Wkrótce jednak Ministerstwo Opieki Społecznej przygotowało kolejny projekt. Uwzględniał on poprawki środowiska. Już w grudniu 1937 r., w siedzibie Związku Izb Przemysłowo-Handlowych w Warszawie, odbyła się konferencja, na której przeważył pogląd, że aptekarstwu, ze względu na jego odrębny charakter, różniący się od pospolitego handlu, niezbędny jest odrębny samorząd, nie może to być podległość kompetencji Izb Przemysłowo-Handlowych.

Ostatecznie w dniu 22 stycznia 1938 r. Rada Ministrów przyjęła ostateczny projekt i przesłała go do Sejmu. W siedzibie Polskiego Powszechnego Towarzystwa Farmaceutycznego, w lutym 1938 r. odbyła się konferencja przedstawicieli wszystkich zawodowych organizacji farmaceutycznych. Uzgodniony projekt został przedłożony posłowi E. Kasprzykowskiemu jako jednolita opinia całego aptekarstwa¹⁴. 15 czerwca 1939 r. ustawa o izbach aptekarskich została uchwalona¹⁵.

W latach dwudziestych XX wieku, w Polskim Powszechnym Towarzystwie Farmaceutycznym trwała dyskusja na temat zasad etycznych, jakie powinny obowiązywać każdego aptekarza. Czekając na ostateczny tekst ustawy o izbach aptekarskich, gdzie miały znaleźć się normy etyczne, PPTF opracował i opublikował Zasady etyki zawodowej aptekarzy Rzeczypospolitej Polskiej już w 1927 r. Była to tak zwana Mała Konstytucja, zawierająca dwadzieścia paragrafów, z których trzynaście dotyczyło kwestii walki konkurencyjnej.

Zakończenie kampanii wojennej we wrześniu 1939 r. przyniosło nie tylko nową sytuację terytorialną, ale przede wszystkim nowe uwarunkowania prawne. Tereny na wschód od Bugu i Sanu przyłączono do zachodnich republik ZSRS – białoruskiej i ukraińskiej¹⁶; część ziem polskich zajętych przez wojska niemieckie włączono w skład III Rzeszy Niemieckiej, a z pozostałych dekretem Adolfa Hitlera z dnia 12 października 1939 r., utworzono Generalne Gubernatorstwo (Generalgouvernement – GG). Na terytorium GG została w służbie zdrowia przeprowadzona reorganizacja na wzór obowiązującej w III Rzeszy. W Krakowie, 28 lutego 1940 r. powstała Izba Zdrowia¹⁷, a w jej strukturze zorganizowano Izbę Aptekarską. Izba owa zrzeszała obowiązkowo wszystkich polskich farmaceutów wykonujących zawód. Eksterminacja obywateli polskich dawała się odczuwać również w aptekach. Mimo migracji farmaceutów (przede wszystkim wysiedleń fachowców z ziem włączonych do III Rzeszy Niemieckiej), w aptekach brakowało młodych magistrów farmacji. Kształcenie nowych kadr odbywało się tylko w systemie tajnego nauczania. Tzw. Fachkurse, uruchomione we Lwowie, po inwazji Niemiec na ziemie ZSRS, przygotowywały nieliczna grupę pracowników aptek, kształcili się w tym systemie studenci wydziałów farmaceutycznych, którzy do września 1939 r. nie zdążyli uzyskać dyplomów.

Ustawa o izbach aptekarskich przetrwała lata II wojny światowej. W miarę wycofywania się wojsk niemieckich z terenów Polski, władzę administracyjną obejmowały agendy Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. Jedną z pierwszych decyzji PKWN w obszarze ochrony zdrowia, było powołanie (24 listopada 1944 r.) Naczelnego Nadzwyczajnego Komisariatu do Walki z Epidemiami. Była to jednostka w strukturze Departamentu Zdrowia ówczesnego Ministerstwa Opieki Społecznej. 11 kwietnia 1945 r. zostało utworzone samodzielne Ministerstwo Zdrowia, a w nim, po raz pierwszy w dziejach polskiego aptekarstwa, Departament Farmacji¹⁸.

Kolejne lata czterdzieste to przygotowanie do zmian w organizacji służby zdrowia (w tym służby farmaceutycznej) na zasadach systemu formacji socjalistycznej¹⁹. W rezultacie podstawowych zmian sytuacji politycznej, społecznej i gospodarczej po II wojnie światowej, warunki ku temu były wyjątkowo sprzyjające ówczesnej władzy.

Sejm 28 października 1948 r. przyjął ustawę O społecznych zakładach służby zdrowia i planowej gospodarce w służbie zdrowia²⁰. Była to podstawa tzw. ujednolicenia podległości władzy państwowej całego (w tym również farmaceutycznego) systemu opieki zdrowotnej obywateli państwa.

Dnia 8 stycznia 1951 r., wraz z upaństwowieniem aptek, hurtowni farmaceutycznych oraz wytwórni leków został zakończony etap nacjonalizacji w tym obszarze. Podstawowe zadania tworzenia instytucji ochrony zdrowia przejęły rady narodowe wszystkich szczebli (wojewódzkie, powiatowe, miejskie i gromadzkie). Ze względu na zwiększone zadania w zakresie opieki społecznej, 13 czerwca 1960 r., Ministerstwo Zdrowia zostało przekształcone w Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej.

Badacze, opisujący przemiany systemów ochrony zdrowia w naszym kraju wskazują pewne okresy, w których następowały owe zmiany. Lata 1944 -1970 to czas tworzenia powszechnej ochrony zdrowia oraz rozszerzenie świadczeń zdrowotnych i społecznych. Rozporządzenie MZiOS, od 4 października 1972 r. pozwoliło na rozszerzenie udzielania świadczeń leczniczych rolnikom²¹, do tej chwili pozostającym poza społeczna służbą zdrowia. Spowodowało to również zmiany w systemie tworzenia sieci zaopatrzenia farmaceutycznego (aptek) prowadzonych przez instytucje państwowe. Apteki zaobserwowały ogromny wzrost recept lekarskich, tym samym musiały wzmocnić i zreorganizować systemy zaopatrzenia.

Lata 1971 – 1979 to przede wszystkim organizacja zespołów opieki zdrowotnej i integracja lecznictwa otwartego (ogólnodostępnego) i zamkniętego (szpitalnego). W tym okresie bezpłatną opieką zdrowotną objęto wszystkich obywateli Polski bez względu na miejsce lub charakter zatrudnienia. Dotyczyło to również realizacji recept lekarskich według zasad odpłatności za przepisane środki lecznicze.

Kolejny okres 1980 – 1995 to czas, w którym najmocniej uwidoczniło się niedofinansowanie ochrony zdrowia w całym jej obszarze. Zmiany w finansowaniu świadczeń zdrowotnych umożliwiła ustawa o zakładach opieki zdrowotnej²² z dnia 30 sierpnia 1991 r. Kolejną zmianą była ustawa²³ o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, uchwalona 6 lutego 1997 r. Obydwie ustawy wpisywały się w warunki przekształceń jednostek budżetowych ochrony zdrowia, które w pełnym obrazie uwidoczniły się 1 stycznia 1999 r., wraz z reformą administracyjną kraju i wprowadziły do systemu ochrony zdrowia czynnik ekonomiczny. Nie dotyczyło to procedury zaopatrzenia farmaceutycznego w systemie aptek ogólnodostępnych, których własność została określona już w ustawie o działalności gospodarczej²⁴, z dnia 23 grudnia 1988 r. Ustawa ta, zwana popularnie „ustawą Wilczka” (od nazwiska Mieczysława Wilczka – ministra przemysłu w rządzie Mieczysława Rakowskiego, pozwoliła na organizację aptek ogólnodostępnych i hurtowni farmaceutycznych poza systemem placówek własności państwa. Ten akt prawny zamknął okres pracy aptek jako placówek będących jedynie w gestii państwa, a pozwolił na ponowne tworzenie jednostek koncesjonowanych, o różnej własności.

Początek lat dziewięćdziesiątych XX wieku, to nie mniej burzliwa dyskusja środowiska aptekarskiego, przypominająca tę z lat dwudziestych, dotycząca kształtu samorządu aptekarskiego.

Po wielomiesięcznej pracy i zabiegach wielu działaczy spośród różnych środowisk, 19 kwietnia 1991 roku Sejm RP przyjął ustawę o izbach aptekarskich²⁵, gdzie w pierwszym rozdziale i jego pierwszym artykule stwierdzono: Naczelna Izba Aptekarska i okręgowe izby aptekarskie stanowią samorząd zawodu aptekarskiego jako reprezentację zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów tego zawodu. I zaraz w kolejnym punkcie: Samorząd zawodu aptekarskiego jest niezależny i podlega tylko ustawom. Po czterdziestu latach zawód aptekarski ponownie uzyskał, lub lepiej – odzyskał swą suwerenność.

Kolejnym, fundamentalnym aktem prawnym dotyczącym zagadnień farmacji stało się Prawo farmaceutyczne, wprowadzone ustawą z dnia 6 września 2001 r.²⁶.

Obydwie ustawy były wielokrotnie modyfikowane, niemniej jednak, w sposób prawidłowy przygotowały obszar farmacji polskiej do wejścia w struktury Unii Europejskiej, co nastąpiło 1 maja 2004 r. na podstawie traktatu ateńskiego.

Dyskusja, która trwała wśród aptekarzy praktycznie od chwili wprowadzenia w życie możliwości prowadzenia apteki jako placówki koncesjonowanej na rachunek własny aptekarza i jedynie aptekarza jako jej właściciela, zaowocowało nowelizacją ustawy Prawo farmaceutyczne i w dniu 25 czerwca 2017 roku weszła w życie zasada „Apteki dla aptekarza”. Mimo wszystkich zastrzeżeń, zasada ta spełnia swoją rolę i nie pozwala, aby wśród wszystkich właścicieli aptek, aptekarz stanowił mniejszość.

Podsumowując powyższy tekst chciałabym podkreślić rolę polskiego Aptekarza (świadomie dużą literą), który pracując na wielu polach, zawsze strzegł swej niezależności, nie zapominając, iż jest opiekunem i sługą chorego, najsłabszego członka społeczeństwa, że nie bezzasadnie obowiązuje go starożytne prawo, według legendy sformułowane przez Hipokratesa – Salus aegroti suprema lex. Koryfeusze polskiej farmacji, dodawali do swej pracy również zasadę Ad maiorem pharmaciae gloriam.

Lidia Maria Czyż