07.2011 – Felieton Prezesa NRA – „Władza absolutna.”

   28 czerwca 2011 r. weszły w życie niektóre przepisy ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych, między innymi ważny dla aptekarzy art. 41 ust. 8. Zawiera on delegację dla ministra zdrowia do określenia w rozporządzeniu ogólnych warunków umów na realizację recept, a także ramowego wzoru takiej umowy. Przepis ten wprowadzony został do rządowego projektu ustawy już podczas prac sejmowej podkomisji nadzwyczajnej, która zakończyła obrady 17 lutego 2011 r.

   Biorący w nich udział przedstawiciele Naczelnej Izby Aptekarskiej konsekwentnie domagali się rezygnacji z obowiązku zawierania umów między podmiotami prowadzącymi apteki a Narodowym Funduszem Zdrowia jako warunku wydawania przez nie leków refundowanych. Nie chcieliśmy tych umów, uważaliśmy, że są zbędne, bo przecież apteki wydają te leki i rozliczają się z NFZ na podstawie obowiązujących od dawna przepisów. Mechanizm już funkcjonuje, a złe prawo wcale go nie usprawni. Rozwiązanie zaproponowane przez rząd w projekcie ustawy o refundacji leków uznaliśmy za nieefektywne, biurokratyczne, nakładające na aptekarzy kolejne obowiązki, a ponadto generujące niemałe koszty zarówno po stronie NFZ, jak i kilkunastu tysięcy aptek. Rząd przedstawił zapisy będące zaprzeczeniem programu deregulacji różnych obszarów działalności gospodarczej, wzmacniające bezzasadnie władzę urzędników NFZ nad aptekami.

   Wobec tego, że strona rządowa nie podzieliła stanowiska samorządu aptekarskiego, postulowaliśmy wprowadzenie do przepisów o umowach istotnych z punktu widzenia aptekarzy zmian. Parlamentarzyści częściowo je uwzględnili. Tak więc w art. 41 dodano normę wskazującą, że podmiot prowadzący aptekę zawierać będzie umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia na wydawanie leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobu medycznego na receptę, zwaną dalej „umową na realizację recept”, na czas nieokreślony. Ponadto zdecydowano, że ramowego wzoru umowy nie będzie określał prezes NFZ, ale minister właściwy do spraw zdrowia (art. 41 ust.8). Wprowadzono też tryb odwoławczy (zażalenie) na czynności dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ (art. 42).

   Wkrótce po podpisaniu ustawy o refundacji leków przez prezydenta RP w piśmie do ministra zdrowia Ewy Kopacz zwróciłem uwagę na konieczność roztoczenia przez nią szczególnego nadzoru nad przygotowaniem aktów wykonawczych do tej ustawy. Poprosiłem również o umożliwienie przedstawicielom Naczelnej Rady Aptekarskiej udziału w pracach nad projektem rozporządzenia dotyczącego ogólnych warunków umów na realizację recept oraz ramowego wzoru takiej umowy. Zamiast zaproszenia do współpracy otrzymaliśmy projekt tego rozporządzenia wraz z pismem z 20 czerwca, zobowiązującym Naczelną Izbę Aptekarską do przesłania uwag do 27 czerwca 2011 r. Urzędnicy Ministerstwa Zdrowia ponownie zademonstrowali arogancję i całkowite lekceważenie zasad demokratycznego państwa prawa, które gwarantuje samorządowi zawodu zaufania publicznego realne prawo do konsultowania aktów prawnych, regulujących obszar spraw związanych z działalnością samorządu i jego członków. Sposób działania Ministerstwa Zdrowia, przeprowadzającego konsultacje społeczne podczas tzw. długiego weekendu, jest wyrazem ignorowania partnerów społecznych i przyszłych adresatów przepisów projektu rozporządzenia. Urzędnicy ministerstwa beztrosko przerzucili na obywateli skutki swojej opieszałości w realizowaniu własnych obowiązków, bo przecież już od lutego wiedzieli, że do wykonania ustawy o refundacji leków niezbędne będą wzory umów. Ponadto to minister zdrowia był autorem koncepcji umów na realizację recept, powinien zatem mieć przygotowane stosowne dokumenty. Trudno w tej sytuacji nie odnieść wrażenia, że i te konsultacje są pozorne (takie były ubiegłoroczne konsultacje w sprawie projektu ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych – Ministerstwo Zdrowia nie zorganizowało nawet konferencji uzgodnieniowej). Tymczasem praktyka dowodzi, że projekty ministerialnych aktów prawnych dalekie są od doskonałości, a rzetelne przeanalizowanie uwag zgłaszanych w czasie konsultacji pozwoliłoby wyeliminować wiele kompromitujących błędów.

   Nie tak dawno w imieniu samorządu aptekarskiego protestowałem w związku z trybem prac nad tzw. rozporządzeniami refundacyjnymi, wskazując na chaos towarzyszący ich wejściu w życie oraz perturbacje mogące zagrozić stabilności i bezpieczeństwu na rynku aptecznym (pisma do ministra zdrowia z 29 grudnia 2010 r.). Podkreśliłem też, iż akty normatywne, które zawierają przepisy powszechnie obowiązujące, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że same stanowią inaczej. Nakaz zachowania odpowiedniego terminu vacatio legis nie ma charakteru bezwzględnego. Niemniej jednak, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca może zrezygnować z vacatio legis tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można równoważyć interesem jednostki. To kwestie fundamentalne, wynikające wprost z zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Niestety, Ministerstwo Zdrowia znów chce wprowadzić akt prawny bez zachowania jakiegokolwiek terminu vacatio legis, naruszając przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Uzasadnienie zaproponowanego rozwiązania nie wskazuje żadnych rzeczywistych powodów braku vacatio legis i w gruncie rzeczy zawiera jedynie treść przepisu określającego taką możliwość.

   Już wstępna analiza przesłanych projektów potwierdza bezzasadność wprowadzenia instytucji umowy do relacji wynikających wprost z przepisów obowiązującego prawa. W systemie proponowanym przez ministra zdrowia najwyższą wartością jest „recepta” i jej „formalna doskonałość”, zaś pacjent pozbawiony zostaje de facto wszelkich praw. Uzależnianie prawa do leków refundowanych od czytelności recepty czy od prawidłowości pieczęci nagłówkowych oznacza bowiem, że prawo nie istnieje lub warunkowane jest elementami całkowicie ocennymi bądź nie dającymi się zweryfikować.

   Przesłany do konsultacji projekt rozporządzenia narusza zasadę równorzędności stron stosunku prawnego, ponieważ nie przewiduje żadnych umownych obowiązków po stronie NFZ. Powtórzono tylko (niedokładnie) – w § 4 wzoru umowy – ustawowy obowiązek wypłaty refundacji. Drakońskie kary umowne dotyczą wyłącznie podmiotów prowadzących apteki. Fundusz nie został zobowiązany do ich zapłaty. Zaproponowane przepisy zapewniają urzędnikom NFZ praktycznie władzę absolutną nad podmiotami prowadzącymi apteki, które mogą zostać ekonomicznie zniszczone poprzez system sankcji finansowych. Uprawnienia kontrolne urzędników NFZ są całkowicie nieuzasadnione, a niekiedy wręcz absurdalne, co świadczy o zachłanności prawdziwych pomysłodawców tych rozwiązań.

   Zastrzeżenia budzi także projekt ramowego wzoru umowy, a niektóre zapisy godzą wręcz w zasadę przyzwoitej legislacji. Nie wspomina się w nim w ogóle o pacjencie i jego prawach. Jest to niedopuszczalne, zważywszy na fakt, że umowa na realizację recept stanowi odmianę umowę na rzecz osoby trzeciej. Z umowy musi wszak jednoznacznie wynikać, że przestrzeganie prawa pacjenta do świadczeń gwarantowanych, o których mowa w § 1 ust.1, jest podstawowym i nadrzędnym obowiązkiem NFZ oraz podmiotu prowadzącego aptekę. Ponadto obowiązek starannego działania należy przede wszystkim nałożyć na Narodowy Fundusz Zdrowia.

   W projekcie rozporządzenia pomija się kwestię, że zwrot refundacji nie jest wynagrodzeniem dla podmiotu prowadzącego aptekę, tylko świadczeniem zbliżonym bardziej do zwrotu kosztów. Od Narodowego Funduszu Zdrowia i jego urzędników należy wszakże wymagać, aby dokonując zwrotu pieniędzy za leki kupione przez podmiot prowadzący aptekę z własnych środków, swoje obowiązki realizowali starannie, z poszanowaniem przepisów, w tym przepisów kodeksu cywilnego. Demokratyczne państwo prawne jest bowiem przyjazne przede wszystkim dla swoich obywateli, których pomyślność i przedsiębiorczość, zabezpieczona przed bezkarnością urzędników i dowolnością ich rozstrzygnięć, decyduje o jego sile i dalszym rozwoju.